今年2月，國務院決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。目前，20個省份已出臺了兩項制度合并實施的文件，預計到年底，統一的居民養老保險制度將全面建成。這將進一步促進城鄉居民之間的制度公平、降低經辦成本、提高制度可持續性，實現基本養老保險的城鄉統籌和一體化發展。在城鄉居保制度受到城鄉居民特別是農民普遍歡迎、制度建設取得巨大成效的同時，也應清醒地看到，合并實施并不是基本養老保險統籌城鄉的終點。目前，制度城鄉之間的差距依然存在，特別是仍然存在職工與居民在待遇上的較大差距與關系銜接上的不盡公平。
從待遇上看，城鄉居民基礎養老金待遇偏低，調待機制缺失。新農保和城居保制度設計最突出的亮點是由財政向符合享受條件的農民或城鎮居民提供每月不低于55元的等額基礎養老金。基礎養老金屬于帶有一定福利性的保障待遇。在試點之初（2009年），55元的基礎養老金待遇雖然不高，但與當時的農村低保補差標準相當，尚能為農民提供最低程度的生活保障，其結果，財政雖然只花了點小錢，但卻受到農民前所未有的歡迎，制度的正效應十分突出。然而，時隔4年之久，目前的基礎養老金待遇還是55元/月，而同期農村低保補差標準已提高到2012年末的109.2元、2013年的116元。基礎養老金占農民人均純收入的比重也從2009年的12%下降到2012年的不到10%、2013年的7.4%。與連年調待的職工養老保險在待遇上的差距，無論是絕對值還是相對倍數，都在不斷擴大。顯然，55元的待遇標準已經過低，而其原因則在于新農保制度的目標養老金標準不清晰，雖然是基本養老保險，但并沒有起到保障農民基本生活的作用，且還沒有建立正常的基礎養老金調待機制。如這一機制長期缺失，在物價上漲和工資、收入不斷增長的情況下，必然導致基礎養老金實際購買力因被不斷侵蝕而每況愈下，與其他群體的養老待遇差距也將進一步拉大，造成老年農民基本生活和保障水平不斷下降。過大的差距還將抵消此前政府作出的任何努力。筆者在對較早開展地方新農保的南方某市調研過程中了解到：2003年該市在剛剛啟動新農保時，已到齡老人在領取每月130元的養老金之后，非常擁護政府的惠民政策。而前兩年，待遇水平已調到310元甚至更高，面對企業和機關事業單位養老金待遇的連年快速調整，老百姓卻不滿意。在群眾保障意識逐步覺醒并日漸增強、保障需求日益提高、物價與收入不斷攀升，并且隨著機關事業和企業養老金調待、待遇差距進一步拉大的情況下，新農保調待機制缺失的直接后果，不僅使制度建立之初積累的制度紅利和正面效應會受到損害，以前的財政投入可能會“打水漂”，而且還會導致農民逐步出現并累積不滿情緒，其結果很有可能是把好事辦砸，影響黨和政府在農民當中的良好形象和聲譽，甚至削弱政府在農村的執政基礎。
從關系銜接上看，城鄉養老保險制度銜接政策不盡合理。按現行城鄉養老保險制度銜接暫行辦法，參保人員從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，城鎮職工養老保險個人賬戶全部儲存額并入城鄉居民養老保險個人賬戶，相比職工養老保險不同統籌區之間的轉移，其參保對應的12%的統籌基金權益將不能攜帶。這樣規定，與此前一些地區對農民工參加職工養老保險實行的特殊關系處理政策，并無明顯不同。雖然規定的出發點是為了引導農民工參加待遇水平更高的職工養老保險，但好心未必會帶來更有利于農民兄弟的好結果，受損的可能反而正是他們。原因在于，目前，依法應當參加職工養老保險而未參保的2億多名農民工，多數或在中小企業、私營企業就業，雇主不依法繳納社會保險費，政府行政執法部門也沒有盡到督促這些雇主為職工參保的義務，而不是農民工本人不愿參保；或從事個體經營等多種形式的靈活就業，收入微薄，無力繳納職工養老保險費。不少人正是在變換工作后遇到了這樣的情況，才使得繳費年限難以達到最低標準，而失去享受城鎮職工基本養老保險待遇的資格。在這種情況下，與其通過政策引導農民工個人參保，還不如通過加強行政執法強制雇主依法參保來得有效。當然，最好則是進一步完善銜接政策。
按照黨的十八屆三中全會關于建立更加公平可持續的社會保障制度的精神，城鄉居保制度在實現兩項制度的合并實施后，應盡快研究明確目標養老金待遇水平，并建立正常的調待機制，以維護老年農民和城鎮非從業居民基本保障水平和生活水平，解決養老金受物價和收入上漲的侵蝕問題，逐步縮小城鄉居民與其他群體養老保障的差距。還要適時評估并完善城鄉養老保險銜接政策，加大對用人單位的社會保障執法監察力度，督促企業為農民工參保繳費，進一步完善基本養老保險政策，實現應保盡保。此外，要提高基金管理層次，盡快解決城鄉居保個人賬戶積累基金的保值增值問題，通過投資增值使廣大參保農民和城鎮居民獲得較高的個人賬戶養老金。只有這樣，才能更好地統籌城鄉養老保障制度，現行城鄉居保制度也才能更良性地運行下去。
